摘要：严格监管，还是自由开放？


【编者按】

2019年8月20日，**（上海）自由贸易试验区临港新片区揭牌。五年过去，临港新片区“五自由一便利”制度体系基本构建，世界级产业集群初步成型；同时，改革进入深水区，一些堵点难点逐渐浮现。

站在五周年这个承前启后的重要时间节点，我们立足临港、放眼全球，对比迪拜、香港、新加坡等地，既审视临港新片区在航运贸易、**环境、数据流动等重要领域首创性改革、引领性开放的成就，也希望从这些“国际上公认竞争力最强的自由贸易园区、自由贸易港”的发展历程中，为临港新片区下一个五年的深化改革、开放发展找寻可借鉴的经验和启示。

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今年5月，新加坡贸工部宣布，韩国正式成为DEPA（数字经济伙伴关系协定）首个新成员国。

DEPA是由新加坡等三国共同发起的一项新型贸易协议，也是全球第一个关于数字经济的重要规则安排。2021年，**也正式提交“入群”申请。

在全球数字贸易和数据经济快速发展的大背景下，我国正逐步探索放开数据跨境流动监管，以更深度地参与全球经济治理。

新加坡作为DEPA发起国之一，在数据跨境流动监管方面相对宽松。前不久，新加坡贸工部长颜金勇在公开场合强调：**将继续确保新加坡作为一个数码经济中心、通过协作的方式鼓励各方负责任地使用新技术，也通过多项数码经济伙伴协议，坚守对自由开放的互联网和跨境数据流动的承诺。

当前，新加坡数据跨境流动由PDPC（个人数据保护委员会）主要负责监管，对数据中转原则上不进行监管，对数据跨境流动没有明确的本地化要求，不要求建立商业实体或数据中心。

但其实，世界各大经济体对数据的监管态度都偏严格。今年2月，美国总统拜登颁布行政命令，禁止“受关注**”获取美国人敏感数据，短视频平台TikTok也曾因数据安全问题在美国国会被质询。欧盟2018年生效的GDPR（通用数据保护条例）的一些规定被外界认为过于严苛，让欧盟各国在新一轮科技竞争中处于劣势。

严格监管，还是自由开放？临港新片区被**赋予了“率先探索建立合法安全便利的数据跨境流动机制”的使命，同时承担创建DEPA合作先行区的任务，亟须尽早找到方向。


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出于业务需要，跨国企业往往都倡导数据自由流动。

以**行业为例，许多车企在全球各地布局工厂，各工厂的库存信息、物流供应链情况、研发设计进展等数据都要跨境流动，实现统筹安排，才能更高效地运转。步入智能化时代后，**收集的边缘场景、道路信息等数据，更是自动驾驶系统迭代升级必不可缺的要素。

而同时，监管的理由也很充分——**安全、公共安全以及行业机密、个人隐私保护。

从这一角度出发，各经济体均是基于本国经济发展需要，决定数据跨境流动监管力度。本土产业较弱，不需要过多保护，以新加坡为代表的小型经济体干脆制定高度自由的政策，以期打造数据中转的枢纽高地，或吸引更多企业投资。本土产业实力强劲、市场巨大，以欧盟为代表的大型经济体就偏向保护主义。


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临港新片区则在二者之中寻找平衡点。今年初，《临港新片区数据跨境流动分类分级管理办法（试行）》发布，将跨境数据从高到低依次分为核心数据、重要数据、一般数据3个级别。核心数据禁止跨境。重要数据可在申报材料初验后，向上级主管部门申报数据出境安全评估。

对于一般数据，临港新片区今年5月率先发布了全国首批正面清单，涵盖智能网联**、公募基金、生物**3个领域11个场景。

这份清单被企业和专家普遍评价“颗粒度细”“可操作性强”。临港新片区管委会调研了大批企业，梳理企业日常经营中随时会遇到、随时有数据跨境需求的业务场景，编制形成精准到字段级的数据清单，如库存信息中的某物料数量、基金结算管理的相关数据等。

这意味着，企业可以对照清单，准确无误地知道哪些业务数据是可以出境的。上汽大众就反馈，清单为车辆质保、维修、零配件订购等业务提供数据流动清晰合规的路径，有助于跨国业务开展。

从全国范围看，临港新片区数据跨境场景化一般数据清单有很强的引领性，许多原先还在观望的企业和一些总部在外地的企业，都开始主动与临港新片区管委会接洽，反馈场景需求。

这一方面有助于临港新片区做强中资企业“走出去”跳板功能，另一方面也能吸引更多跨国企业和数字经济服务企业在临港新片区进一步集聚，进一步丰富数字经济应用场景。


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在行业监管部门的支持和诸多企业的积极对接下，越来越多需求被研讨论证，第二批正面清单也即将推出，覆盖航运、再**、证券三个新领域。

值得一提的是，在推出正面清单的基础上，临港新片区会不断滚动迭代拓展，不断明确安全边界，在各方面实践探索相对完备时，发布出台场景化负面清单，更好服务各类主体的数据跨境需求。

比如，在场景多、需求量大的**行业，上汽、吉利、奇瑞、比亚迪等企业也纷纷提出了海外OTA（空中升级）、自动驾驶训练、充电桩信息等相关需求。顺利的话，首份具有实操意义的负面清单预计年底会在**行业诞生。

从正面清单到负面清单，临港新片区为我国探索构建了一种数据跨境管理新模式。上海市人工智能与社会发展研究会研究员、华东政法大学教授方芳认为，这对我国获得数据治理机制互认、在数字领域大国间竞争中赢得先机有很强的现实意义。

相对来看，这种模式与欧盟模式更像，也更有可能形成互认。如此一来，**市场对欧洲顶尖的车企、药企吸引力会更强；**企业拓展欧洲优质市场的门槛也会更低。

去年，欧盟发布《新电池法》，对动力电池和工业电池提出“电池护照”要求。“电池护照”实际上是一个数据管理系统，记录电池信息、原材料信息、ESG评价、供应链数据等多项内容。

这一政策对动力电池企业出口欧洲产生较大影响。但如果临港能在2026年新规生效前为我国探索出成熟的数据跨境流动规则，双方就能有更好的谈判基础。


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当然，临港新片区仍积极寻求和新加坡对接的机会，为我国加入DEPA试制度。

DEPA协议结构属于模块式，申请**不必同意DEPA的全部内容，像“搭积木”一样，加入任意愿意接受的模块协议都可以。

今年4月，临港新片区还分别与新西兰奥克兰港、智利瓦尔帕莱索港签署合作备忘录，共建“数字航运走廊”，合作开发和实施数字航运解决方案，并聚焦航运贸易“数字化”场景运用和航运数据跨境流动，提高运输效率和安全性。

新西兰和智利也是DEPA的创始国，且都积极参与共建“一带一路”合作。如果能在这类合作中，进一步推广临港新片区数据跨境管理模式、让更多**认可，还有望帮助构建**牵头的数字经贸协议，对我国参与国际经济治理产生更深远的影响。